Archiv 2004
Eingliederungshilfe

Herr Dr. Fink, in der Wochenzeitung „Die Zeit“ vom 9. Oktober 2003 wird ein Systemwechsel beschrieben, der sich derzeit in Deutschland vollziehe: von der Sozialnation zur Bürgernation. Wir seien dabei, den Gründungsmythos der Bundesrepublik – nämlich den Sozialstaat – aufzugeben, weil die Krisen nicht mehr mit Systemreparaturen zu überwinden seien. Sehen Sie auch Zeichen für einen solchen Wandel?

Dr. Fink: Grundsätzlich ja. Es gibt Daten aus der Behindertenhilfe und Psychiatrie, die mittlerweile Allgemeingut sind, in ihrer Dramatik aber nicht wahrgenommen werden. In der Vergangenheit hat man fast ausschließlich auf ein beruflich organisiertes Experten- und Spezialistensystem gesetzt. Die Lebenswelt behinderter Menschen und ihrer Angehörigen ist von Experten mit besten Absichten kolonisiert worden. Ehrenamtliche, nichtberufliche, bürgerschaftliche Hilfenetze sind noch Randerscheinungen.

Wie wirkt sich das aus?

Die Hilfe ist dementsprechend teuer. Tendenz steigend. Denn der Anteil der älteren, behinderten und psychisch erkrankten Menschen wird in den kommenden Jahren überproportional steigen. Entsprechend steigt der Bedarf an Eingliederungs- oder Rehabilitationsleistungen. Allein die Werkstätten für behinderte Menschen benötigen bis 2011 – je nach Erhebungsmethode – zwischen 20 000 und 30 000 zusätzliche Plätze. Antworten auf die Frage, wie wir methodisch und organisatorisch darauf reagieren sollten, werden seit Jahren veröffentlicht.

Wie das finanziert werden soll, weiß – wenn wir ehrlich sind – noch niemand. Zugleich bröckelt die finanzielle Basis der Behindertenhilfe und Psychiatrie: Sozialversicherungen und Sozialhilfeträger stehen vor leeren Kassen. Nur eines ist sicher: Alle ernst zu nehmenden Parteien werden verhindern, dass Abgaben, Steuern oder Sozialbeiträge die Arbeitskosten noch stärker belasten.

Welche Folgen hat das für Menschen mit Behinderungen?

Die Auswirkungen sind ambivalent. Einerseits wird das Selbstbewusstsein von Menschen mit Behinderung und ihren Angehörigen durch die Politik unterstützt mit dem so genannten Paradigmenwechsel – weg von der Fürsorge hin zur Selbstbestimmung. Andererseits scheuen sich Politiker und Sozialhilfeträger nicht mehr, die Leistungen für Menschen mit Behinderung als eine der Ursachen für die Finanzkrise der Kommunen zu benennen.

Ebenso widersprüchlich ist die Tatsache, dass behinderte Menschen nach der Geburt in Deutschland akzeptiert sind wie noch nie, dass gleichzeitig Präventions- und Verhinderungsvorstellungen vor der Geburt durch die Heilsversprechen der Biomedizin genährt werden. Der Durchschnittsbürger erschrickt, wenn er die Prognosen über die Anzahl der Menschen mit Behinderung und über die Kosten der Eingliederungshilfe hört. Seine uneingeschränkte Akzeptanz schlägt leicht in die Frage um, ob „das“ nicht verhindert werden könnte.

Wie gehen die Verbände der Behindertenhilfe damit um?

Jahrzehntelang haben wir nicht nur in der Behindertenhilfe nach dem Prinzip „mehr vom Selben“ gehandelt: Auf höheren Bedarf reagierten wir mit mehr ausgebildeten Profis, mehr Projekten, mehr Gebäuden, mehr Angeboten – aber auch mit mehr Staat. Es gab schon in den 60er und 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts Kritiker dieser Institutionalisierung der Hilfen. Sie sind aber in ausgewählten Zirkeln hängen geblieben. Und noch immer gibt es viele Leistungserbringer und Verbändevertreter, die meinen, die Krise sei vorübergehend. Dabei bin ich sicher, dass heute alle Beteiligten entweder in aller Klarheit oder zumindest in der Tiefe des Herzens begriffen haben: Mehr vom Selben ist out!

Wie haben Politik, Rehabilitations- und Kostenträger bislang auf die Krise reagiert?

Der Bundesgesetzgeber erlässt bis heute Gesetze, durch die die Lebenssituationen von Menschen mit Behinderungen finanziell verbessert werden. Die Länder und Kommunen werden dadurch unter einen finanziellen Druck gesetzt, der für die Behindertenhilfe und Psychiatrie in ihrer Gesamtheit mittelfristig einen größeren Schaden anrichtet als für den einzelnen Menschen mit Behinderung Positives bewirkt wird. Denn nachfolgende Behörden und Leistungsträger verhindern eine praktische Umsetzung. Als Beispiel sei hier nur die Orientierung der Leistung und des Preises am individuellen Hilfebedarf mit den §§ 93 ff Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und die Vereinheitlichung der Leistungsgewährung durch das Sozialgesetzbuch IX genannt.

Mittlerweile ist allerdings auch auf Bundesebene Schluss mit lustig: Die gesamte Sozialrechtsreform mit Hartz III, Hartz IV und den damit verbundenen Sozialgesetzbüchern SGB II und SGB XII zeigen einen neuen Trend. Ich nenne nur ein Beispiel: §70 Abs. 3 SGB XII-Entwurf bringt Feuer unter das Dach des Sozialstaats. Dort heißt es:„… die Vereinbarungen müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen und die Finanzkraft der öffentlichen Haushalte angemessen berücksichtigen.“

Das Kriterium der Finanzkraft der öffentlichen Haushalte gibt den Finanzministern in den Bundesländern die Möglichkeit, von der bestgehüteten Errungenschaft des Sozialstaats abzuweichen, nämlich dem Bedarfsdeckungsprinzip. Zudem besteht eine schon lange bekannte Strategie der Rehabilitationsträger darin, Leistungspflichten und Kosten von sich auf andere zu verschieben.

Wie reagieren die Verbände auf diesen Trend?

Es geht ein Aufschrei durch die Verbände. Ich bin aber ziemlich sicher, dass der Aufschrei nichts nützen wird, wenn wir keine Alternativen anbieten.

Was ist zu tun?

Folgende Konzepte lassen sich erkennen:

• Die Selbstbestimmung der Menschen mit Behinderung und ihrer Angehörigen wird stärker mit der Selbstverantwortung verknüpft.
• Die „Nutzer“ werden so unterstützt, dass sie ihr bisher eher moralisches Wahlrecht praktisch anwenden können.
• Das Ergebnis der Leistung ist zentraler Ausgangspunkt für die Beurteilung und Steuerung der Leistung.
• Die Verantwortung des Staates wird auf seine kleinstmögliche Einheit, nämlich die Gemeinde, verlagert und die Verpflichtung des Staates zur Daseinsfürsorge wird von der Durchführungsverantwortung getrennt.
• Ein wesentliches Element der Steuerung ist ein fair geregelter Wettbewerb der Leistungsanbieter.
• Die Kontrolle des gesamten Systems verlagert sich von der behördlichen/ obrigkeitsstaatlichen Prüfung auf die soziale Kontrolle durch die „Nutzer“ der Leistungen.

Wie könnte es dann weitergehen?

Für die Zukunft der Eingliederungshilfe zum Beispiel schlage ich drei Schwerpunkte vor:

1. Gemeindeorientierung, verbunden mit der Symbiose von nichtberuflichem, bürgerschaftlichem Engagement und beruflichem Hilfesystem
2. Wirkungsorientierte Steuerung
3. Vom Sach- zum Geldleistungsprinzip

Das müssen Sie erläutern ...

Schon das Grundgesetz verpflichtet den Staat, in Not geratenen Menschen Hilfe anzubieten, damit sie ihre Notlage in Würde überwinden können. Der Verpflichtung des Staates steht ein Recht des Einzelnen auf soziale Leistungen zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft gegenüber. Das der katholischen Soziallehre entstammende Subsidiaritätsprinzip fordert allerdings auch, dass der Staat nicht selbst alles Erforderliche tun, sondern eher die betroffenen Menschen und die sie umgebenden gesellschaftlichen Gruppen befähigen soll, die konkrete Hilfe zu organisieren, zu gestalten und zu erbringen.

Dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland liegen, neben der Subsidiarität, drei weitere Prinzipien der katholischen Soziallehre zugrunde: Personalität, Universalität und Solidarität. Daraus lassen sich nicht nur Ansprüche der Bürger gegenüber ihrem Staat, sondern auch der Bürger untereinander ableiten. Ein Staat kann Solidarität zwischen den Bürgern nur begrenzt erzwingen. Er ist auf die Kräfte angewiesen, die sich aus einer sozialen Wertegemeinschaft ergeben. Menschen in Notlage sind Bürger, die rechtlich gegenüber dem Staat einen Anspruch haben, moralisch gegenüber jedem einzelnen Mitglied der sozialen Wertegemeinschaft.

Was heißt das für die Dienste und Einrichtungen der Verbände?

Erstens muss Gemeindenähe nicht nur räumliche Nähe bedeuten, sondern Dienst in der Gemeinde, wobei ich sowohl die Pfarrgemeinde als auch die politische Gemeinde meine. Zweitens kann die Symbiose von beruflicher und nichtberuflicher Arbeit verwirklicht werden, wenn

• Gemeindenähe und die Einbeziehung ehrenamtlich Tätiger zwei Seiten einer Medaille sind
• neben dem selbstverständlichen Anspruch eines auf Hilfe angewiesenen Bürgers gegenüber dem Staat die ehrenamtliche Arbeit als eine selbstverständliche „Bürgerbewegung“ entwickelt wird
• ehrenamtlich Tätige in die Maßnahmen einbezogen werden, mit denen Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft erreicht werden sollen
• ehrenamtlich Tätige als Korrektiv wirken können, damit die beruflich Tätigen der Versuchung widerstehen, die Lebenswelt der Rat- und Hilfesuchenden zu kolonisieren
• ehrenamtlich Tätige die beruflich Tätigen als Experten für die Funktionsstörungen und für den analytischen Blick und die beruflich Tätigen die ehrenamtlich Tätigen als Experten für die Lebenswelt der betroffenen Menschen akzeptieren
• unsere Einrichtungen und Dienste es als wesentlichen Teil ihrer Aufgabe sehen, Hilfenetze zwischen den Bürgern zu entwickeln und aufrechtzuerhalten.

Und die wirkungsorientierte Steuerung?

Damit Menschen mit Behinderung in ihrer Selbstbestimmung gestärkt werden und damit sie zwischen Angeboten wählen können, müssen sie über die Leistung informiert sein. Experten der Behindertenhilfe können die Struktur ihres Leistungsangebotes beschreiben – Zimmergröße, Anzahl und Ausbildungsstand des Personals. Auch die Vorgänge der Leistungserbringung können anschaulich dargestellt werden, z.B. wie die Förderung durchgeführt wird. Ob das alles aber wirklich zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft beiträgt, ist weitgehend offen.

Ein Beispiel: Ein großes Wohnheim, das den Bewohnern alle Freizeitmöglichkeiten wie Turnhalle, Schwimmbad, Abenteuerspielplatz mit Grillstelle usw. auf dem Gelände zu bieten hat, verhindert mit großer Wahrscheinlichkeit den Kontakt zu der „normalen“ Wohnbevölkerung. Wenn Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft auch daran gemessen wird, dass Menschen mit Behinderung Kontakt zur „normalen“ Wohnbevölkerung haben, wird hier nur eingeschränkt „Teilhabe an der Gemeinschaft“ angeboten.

Und die Abkehr vom Sachleistungsprinzip?

Alle reden vom Paradigmenwechsel, niemand will ihn wirklich! Zugegeben: In Gesetzestexten und in Festreden ist die Veränderung in der Haltung gegenüber Menschen, die auf Unterstützung angewiesen sind, deutlich erkennbar. Aus der Fürsorge wird eine Dienstleistungsbeziehung, in der der hilfebedürftige Fürsorgeempfänger ein selbstbewusster Nutzer oder Kunde ist. Die Folgerungen dieses Paradigmenwechsels für die leistungsrechtliche Praxis sind dagegen noch immer nicht in Sicht. Das System der Leistungszuteilung und -erbringung muss diesem Wandel folgen und vom Sach- zum Geldleistungsprinzip übergehen. Solange die Zuweisung von Leistungen zusammen mit einem großen Teil der dazu gehörenden Verfahren, der Planungs- und teilweise der Durchführungsverantwortung in der Hand einer Behörde ist, bleiben Wahlfreiheit und Selbstbestimmung weiterhin schöner Schein – weit von der Bedarfsgerechtigkeit entfernt.

Wie kommt es zu einer solchen Situation, obwohl bereits vor sieben Jahren das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) mit dem Anspruch der Bedarfsgerechtheit novelliert wurde?

Bekanntlich haben auch die Leistungs-, Qualitäts- und Vergütungsvereinbarung nicht verhindert, dass weiterhin zwischen Einrichtungen nicht zu begründende Vergütungsunterschiede für vergleichbare Leistungen bestehen. Verhandlungsgeschick und der zufällige Zustand der Haushalte sind eher die Ursache für die Höhe der Tagessätze als der Hilfebedarf der Menschen.

Nur der Wechsel von der Sach- zur Geldleistung in Form eines persönlichen Budgets wird diesen für eine demokratische Gesellschaft unhaltbaren Zustand aufheben. Dieser These stimmen offensichtlich mittlerweile auch einige Sozialpolitiker und zuständige Beamte im Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) zu. Aber der Widerstand ist groß: Das Sachleistungsprinzip wird von den Sozialleistungs- und Sozialversicherungsträgern aufrechterhalten und wirkt weiterhin subtil als Relikt des patriarchalischen Staatsverständnisses: Entweder benutzt man es in aller Offenheit zur Kosteneindämmung, wie z.B. in Rheinland-Pfalz, oder man kreiert Modelle, die schon bei der Planung als Totgeburt erkennbar sind, wie z.B. in Baden-Württemberg. Die dritte Strategie erleben wir zur Zeit bei der Einbeziehung des BSHG ins SGB XII: Man plädiert für eine Minimalformulierung im Gesetz, so dass möglichst viel offen bleibt und auf Landesebene auf kleiner Flamme vor sich hin gekocht werden kann.

Haben Sie eine Alternative parat?

Ja. Die Höhe eines Persönlichen Budgets wird durch ein ökonometrisches Statistikverfahren ermittelt und korreliert mit dem individuellen Hilfebedarf. Das Muster dieses Verfahrens sind die viel gescholtenen Fallgruppenpauschalen in den Krankenhäusern oder der Regelsatz für die Hilfe zum Lebensunterhalt. Das Zuordnungsverfahren muss allerdings objektiven Kriterien und demokratischer Kontrolle unterliegen. Dazu müssen im Gesetz bundesweit gültige Kriterien festgelegt werden für die Verfahren zur

• Bestimmung der Budgethöhe
• Definition des Hilfebedarfs
• Feststellung des individuellen Hilfebedarfs
• transparenten Darstellung der Angebote
• Förderung des Verbraucherschutzes statt staatlicher Kontrolle
• sowie zur Definition von Qualitätsstandards der Leistungserbringung und der Zulassung von Diensten und Einrichtungen.

Wie wahrscheinlich ist es, dass solche Konzepte tatsächlich schnell umgesetzt werden?

Damit die Entwicklung dieser Kriterien nicht auf den Sanktnimmerleinstag verzögert oder durch komplizierte Verfahrensweisen zum Scheitern freigegeben wird, muss die Bundesregierung Druck in die Angelegenheit bringen.

Erstens muss es erklärter Wille sein, das Persönliche Budget nicht nur des schönen Scheins wegen, sondern zur Förderung des umfassenden Paradigmenwechsels einzuführen. Zweitens müssen alle Menschen mit Behinderung einen Rechtsanspruch auf ein Persönliches Budget erhalten. Drittens muss es eine weitere Vorschrift mit Gesetzeskraft geben, die bis zum nächsten Herbst die Vorlage der genannten Kriterien einfordert. Leistungsträger, Wohlfahrts- und Behindertenverbände müssen an einen Tisch und unter wissenschaftlicher Begleitung sowie unter der Moderation des BMGS diese Herkulesarbeit meistern. Es ist vorstellbar, dass das BMGS den Mut hat, dieses Experiment zu wagen. Dort wartet man allerdings auf eine klare Position von den Wohlfahrts- und Behindertenverbänden. Die Verbände sollten möglichst schnell ein klares Zeichen setzen!

Ich weiß, dass Befürchtungen nicht unbegründet sind, Verbände würden nur in ihrer bekannten Rolle als Forderer, Bremser und Verhinderer auftreten. Aber das Innovationspotenzial in den Verbänden muss nur aus dem Schattendasein herausgeholt werden. Dass mit herkömmlichen Konzepten nicht mehr viel zu erreichen ist, haben gerade erst die Gewerkschaften leidvoll erfahren müssen. Wir sollten den Wechsel vom Sozial- zum Bürgerstaat mitgestalten.

Quelle: MENSCHEN das Magazin 4/2003